W dniu 18 maja 2018r. zakończyły się konsultacje społeczne dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw przygotowanego przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, których zakres został przeze mnie omówiony w artykule pt. „Quo vadis ? Projekt zmiany ustawy o portach i przystaniach morskich” (Namiary 09/2018).
26 lipca 2018r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej udostępniło raport z konsultacji społecznych, w którym przedstawione zostało stanowisko projektodawcy odnośnie uwag i propozycji zgłoszonych przez różnych interesariuszy działających na terenie portów o strategicznym znaczeniu dla Polski oraz tzw. portów komunalnych, o lokalnym znaczeniu. Ze zgromadzonych przeze mnie informacji wynika, że odzew adresatów projektowanej zmiany był bardzo szeroki, co także potwierdzają informacje zawarte na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, na której można się zapoznać z opiniami 35 podmiotów, w tym wszystkich Rad Interesantów Portu (Gdańsk, Gdynia, Szczecin, Świnoujście), jak również tych samorządów lokalnych, które są najbardziej zainteresowane projektowanymi zmianami.
Już po jednorazowym zapoznaniu się z przedłożonymi w ramach konsultacji społecznych stanowiskami jej uczestników, zauważyć należy, iż w przeważającej większości przypadków odnieśli się oni krytycznie do projektu przedstawionego przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. W wielu wypadkach interesariusze przedstawiali bardzo szczegółowe uzasadnienia swoich negatywnych opinii dla zaprezentowanych przez ministerstwo propozycji, zaś w kilku przypadkach wskazali „autorskie”, postulowane przez nich zmiany w obecnie obowiązującej ustawie o portach i przystaniach morskich (wskazując tutaj dla przykładu Radę Interesantów Portu Gdańsk oraz DCT Gdańsk).
Analizę przygotowanego przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej „Raportu z konsultacji projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw (UC103)” należy przeprowadzać czytając jednocześnie projekt ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw z dnia 18 lipca 2018r., który został opublikowany równolegle z raportem z konsultacji społecznych.
W swoim raporcie z konsultacji ministerstwo na pierwszy plan wysunęło krytyczne stanowisko interesariuszy dotyczące zmiany przepisów ustawy o portach w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności poprzez rezygnację z tzw. „pierwszeństwa nabycia” nieruchomości na terenie portu morskiego. Niewątpliwie jest to ruch we właściwym kierunku, aczkolwiek wydaje się, że nadal zbędnym i niekorzystnym z punktu widzenia rozwoju portów o strategicznym znaczeniu dla Polski jest rozszerzenie dotychczasowych przesłanek odmowy wyrażenia zgody na zbycie lub wydzierżawienie nieruchomości portowych, które obecnie obejmują zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa oraz inny ważny interes publiczny – o możliwość odmowy ze względu na: bezpieczeństwo morskie, stwierdzenie przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej niezgodności z przyjętymi strategiami rozwoju lub 5-cio letnimi planami rozwoju (art. 3 ust. 6 projektu). Dodatkowo w projekcie nadal pozostawiono konieczność uzyskania zgody Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na zbycie udziałów lub akcji w przypadku uzyskaniu pozycji dominującej w podmiotach będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości „portowych” (art. 3b ust. 1 projektu). W odróżnieniu od poprzedniego projektu, ministerstwo tym razem zdefiniowało pojęcie „pozycji dominującej” (art. 3b ust. 2 projektu), która, jak się wydaje zbliżona jest do tej zawartej w ustawie o rachunkowości. Przedmiotowe rozwiązanie wydaje się być niekorzystnym dla podmiotów „właścicielskich” spółek, które w zgodzie z prawem stały się użytkownikami wieczystymi terenów „portowych”, zaś w przypadku wejścia w życie projektowanych rozwiązań nie będą mogły ich swobodnie zbywać. Omawiana zmiana może mieć również negatywny wpływ na wycenę podmiotów będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w portach morskich.W projekcie pozostawiono również szeroko krytykowaną możliwość żądania rozwiązania przez zarząd portu umowy użytkowania wieczystego, w tym również nabytego w inny sposób niż w formie zawarcia umowy użytkowania wieczystego (art. 4b projektu).
Istotnej zmianie w stosunku do poprzedniego projektu, uległ art. 7 ustawy portowej. Obecnie projektodawca proponuje rozszerzenie otwartego katalogu przedmiotu działalności zarządu portu o „koordynację korzystania z infrastruktury portowej (…)” (art. 7 ust. 1 pkt. 6 projektu) co jak się wydaje nie jest powszechną praktyką we wszystkich polskich portach o strategicznym znaczeniu (wbrew stanowisko zawartemu w tym względzie w uzasadnieniu do projektu). W praktyce trudno sobie wyobrazić aby to zarządy portów mogły skutecznie i bezkonfliktowo koordynować korzystanie z infrastruktury portowej, bowiem ingerowałoby to w sposób i czas obsługi statków przez poszczególne terminale, która przecież jest realizowana przy nabrzeżach stanowiących infrastrukturę portową. Gwoli ścisłości, wskazać należy, że „infrastrukturą portową” są również drogi i niektóre tory kolejowe w portach morskich, więc możliwości potencjalnych nieporozumień w zakresie „koordynacji” obsługi różnego rodzaju środków transportu i ładunków są bardzo duże.
Niezwykle interesującą wydaje się być proponowana treść art. 7 ust. 2, w którym po pierwsze stwierdza się, że to nie tylko podmioty zarządzające, lecz również „spółki prawa handlowego, w których podmiot zarządzający posiada udziały lub akcje” nie mogą prowadzić obsługi ładunków oraz pasażerów – co wydaje się sprzeczne z obecnie obowiązującym brzmieniem ustawy portowej i art. 5 ustawy z 16 grudnia 2004r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zakazującej zarządom portów: (i) prowadzenie, również za pośrednictwem podmiotów zależnych, działalności eksploatacyjnej, (ii) ograniczającej ich rolę do pełnienia funkcji „land-lord” w porcie, oraz (iii) nakazującej, w terminie do 31 grudnia 2005r., zbycie wszystkich posiadanych udziałów lub akcji w spółkach działających w sferze eksploatacji. Dalej idące wątpliwości budzi art. 12 projektu, który stanowi, że ograniczenie wynikające art. 7 ust. 2 projektu „nie ma zastosowania do spółek prawa handlowego, w których podmiot zarządzający posiada udziały lub akcje w dniu wejścia w życie ustawy [projektu]”. Innymi słowy spółki zależne od zarządów portów, których te nie powinny na chwilę obecną posiadać, nie mogą prowadzić działalności eksploatacyjnej (konkurencyjnej w stosunku do prywatnych terminali), chyba, że zarządy portów będą posiadać rozważane spółki w dacie wejścia w życie projektu… Obiektywnie należy stwierdzić, że jest to cokolwiek nielogiczne rozwiązanie.
Po drugie w projekcie nie uwzględniono wyłączenia z przedmiotu działalności zarządów portów, obok wskazanych w art. 7 ust 2 projektu usług przeładunkowych i pasażerskich, także usług pilotażu, pomimo tego, że wszystkie trzy rodzaje usług portowych są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 2017/352 z dnia 15 lutego 2017r. ustanawiającego ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów, które jest przywołane w art. 7 ust. 2 projektu. Wyjaśnienia tego stanu rzeczy zaprezentowane w raporcie z konsultacji społecznych nie są przekonywujące, bowiem brzmienie pkt. 39 preambuły nie może niwelować normotwórczego charaktery art. 10 ust. 1 rozporządzenia portowego UE. Pogląd przeciwny, że możliwym są odmienne od rozporządzenia portowego UE uregulowania w prawie lokalnym państwa członkowskiego powodowałby , że bezpośrednio stosowane rozporządzenie unijne nie odnosiłoby przewidzianego w jego treści skutku, a takie stanowisko wydaje się być nie do przyjęcia.
Odnotować również należy pominięcie w art. 8 projektu zamkniętego katalogu oraz górnego limitu opłat portowych. Przy czym w raporcie z konsultacji oraz w uzasadnieniu odniesiono się li tylko do tej drugiej kwestii, w kontekście której zwrócono się do Komisji Europejskiej o potwierdzenie możliwości ustanawiania górnych limitów opłat portowych. Nie znając treści zapytania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, w ocenie autora należy jednak oczekiwać pozytywnego stanowiska Komisji Europejskiej w tym zakresie.
Podkreślić należy, iż projektodawca pozostawił bez jakichkolwiek zmian, pomimo wielu krytycznych uwag ze strony interesariuszy, formułę nakładania kar za naruszenie rozporządzenia portowego UE przez Dyrektora właściwego urzędu morskiego. Przede wszystkim z art. 45a ust. 1 projektu zmiany ustawy o obszarach morskich wynika, że Dyrektor urzędu morskiego rozpatruje skargi na stosowanie rozporządzenia portowego UE przez podmiot zarządzający, a nie przez dostawcę usług portowych czy użytkownika portu. Tymczasem kary sięgające nawet 1 mln zł mogą być wielokrotnie nakładane w trybie administracyjnym wraz z ich natychmiastową wykonalnością na dostawców usług portowych oraz użytkowników portu.
Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że kolejne propozycje zmian ustawy o portach i przystaniach morskich zaprezentowane przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej sprowadzają się od ich ograniczenia w stosunku do pierwotnego projektu. W szczególności pozytywnie należy się odnieść do rezygnacji z propozycji zmian definicji infrastruktury portowej, pierwszeństwa nabycia oraz możliwości nadania podmiotom zarządzającym uprawnień organu administracji budowlanej. Wydaje się jednak, że propozycja treści zmian ustawy portowej z dnia 18 lipca 2018r. nadal w sposób znaczący odbiega od oczekiwań środowiska portowego zaprezentowanego podczas zakończonych konsultacji społecznych. Przyczyną może być nie do końca pełne i jednoznaczne wzajemne rozumienie się uczestników prac nad projektem zmiany ustawy portowej. Wartym rozważenia w tym kontekście wydaje się postulat zwołania posiedzenia wąskiej grupy przedstawicieli wszystkich uczestników obrotu portowego, która wypracowałaby rzeczywiście potrzebną i służącą rozwojowi oraz zwiększeniu konkurencyjności polskich portów, kompleksową propozycję zmiany ustawy portowej. Z rozmyślaniami nad tym zagadnieniem pozostawiam Państwa do następnego razu, bowiem tego, że nie jest to ostatnie słowo w temacie zmiany ustawy o portach i przystaniach morskich – to jestem pewien!
Radca prawny Rafał Czyżyk
CMW Legal