W dniu 14 stycznia 2019 r. na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji pojawiła się kolejna, już bodaj czwarta, wersja projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, nad którym od czwartego kwartału 2017 r. pracuje Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Można było się spodziewać, że omawiany projekt, uwzględniać będzie, m.in., wnioski z zakończonych konsultacji społecznych, o których pisałem w artykule pt. „Konsultacje społeczne i co dalej ?” (Namiary 17/2018).
Niestety, aktualna wersja projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, która została opatrzona datą 4 stycznia 2019 r., stanowi, w dużej mierze, powrót do projektu z dnia 11 kwietnia 2018 r., którego krytyczną analizę przedstawiłem w artykule pt. „Quo vadis ? Projekt zmiany ustawy o portach i przystaniach morskich” (Namiary 09/2018). Co więcej, jest jego, o wiele bardziej, „zaostrzoną” wersją.
Dziś wyraźnie widać, że źródłem całego „zła”, okazało się Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ramy organizacji usług portowych oraz przejrzystości finansowej portów – w tym zakresie odsyłam zainteresowanych do mojego artykułu pt. „Rozporządzenie „Portowe” UE – mniejsze zło… Tylko po co ?” , Namiary 17/2016, w którym przedstawiłem cały szereg problemów i możliwych negatywnych implikacji (można by je nazwać „grzechami pierworodnymi”), które powiela ostatni projekt ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r., a są nimi, m. in.:
- Radykalne rozszerzenie zakresu przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zgody na zawarcie umowy dzierżawy na okres powyżej 10 lat.
- Znaczące ograniczenie swobody obrotu udziałami (akcjami) w podmiotach będących użytkownikami wieczystymi lub dzierżawcami terenów w portach morskich, które teraz wymagać będą zgody Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej lub zarządu portu.
- Uchylenie fundamentalnej zasady polegającej na zakazie prowadzenia działalności eksploatacyjnej przez zarządy portów, co ograniczyło ich rolę do zarządzania i gospodarowania terenami w granicach portów morskich (tzw. „land-lord principle”).
- Likwidacja zamkniętego katalogu opłat portowych oraz ich maksymalnej wysokości, a także możliwość ich nakładania nie tylko na statki, lecz także na pojazdy drogowe oraz kolejowe.
Całkowicie zbędnym i niekorzystnym z punktu widzenia rozwoju portów jest rozszerzenie katalogu dotychczasowych przesłanek odmowy wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości portowych, które obecnie obejmują zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa oraz inny ważny interes publiczny – o możliwość odmowy ze względu na: bezpieczeństwo morskie, stwierdzenie przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej niezgodności z przyjętymi strategiami rozwoju lub 5-cio letnimi planami rozwoju, bądź też z uwagi na negatywną opinię dyrektora właściwego urzędu morskiego. Dodatkowo, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej może w decyzji wyrażającej zgodę określić „warunki użytkowania nieruchomości”, które teoretycznie mogą odbiegać od tych zakładanych przez nowego inwestora w związku z wygraniem postępowania przetargowego ogłoszonego prze zarząd portu. Niepotrzebnie poszerzy to i tak już szeroką swobodę administracyjną Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w tym zakresie oraz ograniczy rozwój portów do tego co urzędnicy Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz zarządów portów zapiszą w „strategiach rozwoju” oraz „5-cio letnich planach rozwoju”, które nie do końca mogą być zgodne z planami potencjalnych inwestorów.
W projekcie przywrócono, szeroko krytykowany podczas konsultacji społecznych, obowiązek uzyskania zgody na zbycie udziałów lub akcji w przypadku uzyskania pozycji dominującej w podmiotach (terminalach portowych) będących użytkownikami wieczystymi lub dzierżawcami nieruchomości „portowych”, przy czym „pozycja dominująca” została zdefiniowana bardzo szeroko – w sposób zbliżony do tej zawartej w ustawie o rachunkowości. Kolejną nowością, jest to, że zgodę na uzyskanie pozycji dominującej w spółce będącej użytkownikiem wieczystym wydaje Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, zaś w przypadku dzierżawy – właściwy zarząd portu.
Pomijając negatywną ocenę samego rozwiązania, ciekawym wydaje się odpowiedź na pytanie, który organ będzie wydawał zgodę na uzyskanie pozycji dominującej w spółce, która jest zarówno użytkownikiem wieczystym jak i dzierżawcą nieruchomości portowych – Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, czy też właściwy zarząd portu? A może oba te organy? Warto wskazać, że w decyzji wyrażającej zgodę, podmiot który będzie jej udzielać (Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej lub właściwy zarząd portu), może określić szczególne warunki transakcji, od której przedmiotowa zgoda jest uzależniona. Rozważana zmiana, stanowi bardzo poważne wzmocnienie pozycji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz zarządów portów w stosunku do prywatnych spółek portowych, które istotnie ograniczy możliwość swobodnego obrotu (w tym w drodze spadkobrania i dziedziczenia) udziałami (akcjami) w spółkach portowych, skutkiem czego może nastąpić spadek ich wartości rynkowej oraz niechęć właścicieli terminali, szczególnie dużych inwestorów, do dalszych inwestycji i rozwoju. Kolejną ważną konsekwencją, może być niechęć instytucji finansowych do udzielania kredytów na różnego rodzaju przedsięwzięcia portowe.
Niewątpliwie najbardziej rewolucyjną zmianą postulowaną w aktualnej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r. jest dopuszczenie zarządów portów do prowadzenia działalności eksploatacyjnej, którą będą mogły prowadzić za pośrednictwem swoich spółek “córek” i “wnuczek”, o ile w dniu wejścia w życie rozważanego projektu, zarządy portów będą posiadały w nich udziały (projekt nie precyzuje ile, a zatem wystarczy 1% kapitału zakładowego). Z pewnością każdy z zarządów portów takową spółkę posiada i w oparciu o nią będzie mógł, potencjalnie, tworzyć strukturę holdingową umożliwiającą, w zgodzie z prawem, prowadzenie działalności eksploatacyjnej i konkurowanie z prywatnymi terminalami portowymi. Dotychczas wszyscy byli zgodni, że umożliwienie zarządom portów prowadzenia działalności eksploatacyjnej doprowadzi do ograniczenia konkurencji w portach, bowiem w jednych rękach (tj. zarządów portów) znajdą się zarówno uprawnienia polegające na decydowaniu o tym, który podmiot portowy uzyska dzierżawę gruntu i z jaką wysokością czynszu oraz kosztów dodatkowych, a także, w myśl projektu, jakie i w jakiej wysokości opłaty portowe zostaną na terminale, gestorów ładunków i armatorów nałożone.
Z drugiej zaś strony zarządy portów będą mogły we własnym zakresie, za pośrednictwem powiązanych spółek, świadczyć usługi portowe konkurując z prywatnymi podmiotami świadczącymi usługi portowe w portach polskich. Można mieć poważne obawy, czy aby z chwilą wejścia w życie projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r. to nie reguły rynkowe będą decydować o dostępie do wszelakich usług w portach lecz zarządy portów. Niewątpliwie, skutkować to może, obniżką potencjału do generowania zysku przez prywatne terminale, a tym samym, spadkiem wartości udziałów (akcji) w spółkach portowych oraz samego prawa wieczystego użytkowania na terenach portowych – o ile przysługuje ono prywatnemu podmiotowi. Kolejną, jak się wydaje, negatywną z punktu widzenia zarządów portów, konsekwencją może być domaganie się przez dzierżawców terenów portowych obniżki czynszu dzierżawnego z uwagi na zmniejszoną możliwość generowania przez nie przychodów. Wydłużeniu ulegnie również okres amortyzacji inwestycji w suprastrukturę portową. Na marginesie, warto zauważyć, że powyższe rozwiązanie wydaje się w dużej mierze sprzeczne z zapisami Rozporządzenia Portowego UE, które, dodajmy, stosowane jest wprost w polskim porządku prawnym (nie wymaga żadnej implementacji). Otóż w art. 8 Rozporządzenia Portowego UE, wprowadza się instytucję tzw. operatorów wewnętrznych tj. podmiotów prowadzących działalność eksploatacyjną w portach, którymi mogą być zarówno wewnętrzne jednostki organizacyjne zarządu portu lub spółki przez niego kontrolowane. Z kolei art. 10 ust. 1 Rozporządzenia UE wyłącza stosowanie art. 8 Rozporządzenia Portowego UE w odniesieniu do usług przeładunkowych, pasażerskich oraz pilotowych. Jednoznacznie, zatem można stwierdzić, że przepis projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r. jest w tym zakresie sprzeczny z postanowieniami Rozporządzenia Portowego UE, którego przepisy mają pierwszeństwo przed polskim ustawodawstwem. Możliwy do wyniknięcia z tego chaos prawny stanowić będzie kolejną przesłankę mogącą potencjalnie „odstraszyć” inwestycje oraz inwestorów od polskich portów.
Dla przypomnienia, warto wskazać, że w obecnym stanie prawnym przewidziano następujące opłaty portowe: tonażową (max. EUR 1,10 za 1GT statku), przystaniową (max. EUR 0,17 za 1GT statku) oraz pasażerską (max. EUR 1,74 za 1 pasażera). Opłata przystaniowa oraz pasażerska mogła być pobierana również przez inny, niż zarząd portów, podmiot – o ile był on wieczystym użytkownikiem lub dzierżawcą nabrzeża w porcie. W aktualnej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r. proponuje się wykreślenie zamkniętego katalogu opłat portowych wraz z ich górnym limitem, objęcie nimi oprócz statków również pojazdów drogowych i kolejowych oraz pozostawienie uprawnienia do ich pobierania wyłącznie zarządom portów, niezależnie od tego czy są one we wieczystym użytkowaniu lub dzierżawie.
Jeżeli to rozwiązanie wejdzie w życie, to każdy zarząd portów będzie mógł posiadać własny katalog opłat portowych – zarówno co do ich rodzaju, jak i wysokości. Teoretycznie, można sobie wyobrazić wprowadzenie np. opłaty „ładunkowej” należnej zarządowi portu od każdej, przeładowanej lub składowanej na obszarze portu morskiego, tony ładunku. Ponadto, skutkiem takiego rozwiązania będzie spadek wartości nieruchomości będących nabrzeżami w wieczystym użytkowaniu podmiotów prywatnych, bowiem nie będą już one mogły pobierać opłaty przystaniowej oraz pasażerskiej – a będzie je mógł pobierać tylko zarząd portu.W projekcie nie uwzględniono również pomniejszych kwestii, jak chociażby wyłączenia z przedmiotu działalności zarządów portów, obok już wskazanych w art. 7 ust. 2 projektu usług przeładunkowych i pasażerskich, także usług pilotażu, pomimo tego, że wszystkie trzy rodzaje usług portowych są wyłączone z zakresu stosowania Rozporządzenia Portowego EU.
Proceduralnie, omawiany projekt ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r., znajduje się na bardzo zaawansowanym etapie prac. W dniach 21-23 stycznia 2019 r. odbyła się w Rządowym Centrum Legislacji tzw. Komisja Prawnicza, po której projekt ustawy trafi na posiedzenie Rady Ministrów, a następnie do Sejmu RP. Jest to sytuacja niekorzystna z punktu widzenia interesariuszy, bowiem w praktyce istnieją już bardzo niewielkie szanse na wprowadzenie zmian do rozważanego projektu. W istocie, ewentualne zmiany, będą mogły być dopiero wnioskowane na etapie prac w Komisji Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej Sejmu RP, co będzie zadaniem bardzo trudnym, zważywszy chociażby na wskazaną przez Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej – datę wejścia w życie, którą jest 24 marca 2019 r.
Podsumowując, propozycja zmiany ustawy o portach i przystaniach morskich z dnia 4 stycznia 2019 r., o ile wejdzie w życie w niezmienionym, w stosunku do obecnego kształcie, stanowić będzie koniec pewnej epoki w budowaniu i kształtowaniu polskich portów morskich po zmianach społeczno-gospodarczych jakie zaszły w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku. Zmiany te zostały zapoczątkowane przez ustawę o portach i przystaniach morskich z 1996 r., a następnie wzmocnione jej nowelizacją w 2005 r., która wprost zabroniła zarządom portów prowadzenia działalności eksploatacyjnej i nakazała „prywatyzację” posiadanych przez zarządy terminali portowych. Zaowocowało to niezwykle dynamicznym rozwojem polskich portów, w szczególności w Szczecinie, Gdańsku, Gdyni i Świnoujściu, których zwieńczeniem był zeszłoroczny rekord przeładunków 103 mln ton na 100-lecie odzyskania niepodległości przez Polskę. Odpowiedź na pytanie o długofalowe skutki obecnie procedowanej nowelizacji ustawy portach i przystaniach morskich, poznamy najpewniej za wiele lat, co jednak nie pozbawia, z perspektywy dnia dzisiejszego, zasadności innego pytania – po co zmieniać dobrze funkcjonujący mechanizm i ryzykować zagrożenie realizacji przedstawionego przez Rząd RP „Programu rozwoju polskich portów morskich do roku 2020 (z perspektywą do 2030 roku)”, który świadczy o bardzo dynamicznym rozwoju portów morskich o strategicznym znaczeniu, gdyż w okresie do 2020 r. potencjał przeładunkowy portów morskich ma ulec zwiększeniu do 215,76 mln ton?
Radca prawny Rafał Czyżyk
CMW Legal