Na początku stycznia 2023 r. środowisko portowe w Polsce zostało zaskoczone procedowaną w Senacie RP (druk senacki nr 2895) zmianą ustawy o portach i przystaniach morskich („Nowelizacja Ustawy Portowej”). Owo zaskoczenie było tym większe, że nowelizacja ta nastąpiła w okresie świąteczno-noworocznym poprzez niespodziewaną poprawkę Senatu RP wprowadzoną do „Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz niektórych innych ustaw” (druk sejmowy nr: 2702), a nie w drodze procedowania „Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich” (druk sejmowy nr: 2869), który został złożony do laski marszałkowskiej w dniu 13 grudnia 2022 r. Uzasadnieniem dla tak błyskawicznego procedowania Nowelizacji Ustawy Portowej miało być zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Polsce, a za przykłady posłużyły już dokonane, jak zakładam w zgodzie z polskim prawem, sprzedaże dwóch prywatnych terminali portowych w Porcie Morskim w Szczecinie. Pozostawiam P.T. Czytelnikom ocenę takiego sposobu pracy Parlamentu RP nad Nowelizacją Ustawy Portowej, która w praktyce nastąpiła, co bardzo znamienne i obecnie niezwykle rzadkie, w atmosferze politycznej „zgody ponad podziałami”…
Wobec bogactwa publikacji, które ostatnimi czasy poddały słusznej, skądinąd, krytyce rozwiązania legislacyjne i tryb pracy nad Nowelizacją Ustawy Portowej, w tym niezgodność z Konstytucją RP, leitmotivem mojego artykułu chciałem uczynić zupełnie coś innego. Otóż, o czym wszyscy zdążyliśmy już zapomnieć, Nowelizacja Ustawy Portowej jest dalekosiężnym skutkiem, a nawet „owocem zatrutego drzewa”, jakim od samego początku jego wejścia w życie jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiające ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów („Rozporządzenie Portowe UE”) autorstwa ówczesnego Dyrektora DGTRAN („Directorate-General for Transport of the European Commission”) – Pana Dimitriosa Theologitisa (szczęśliwie dla całej gospodarki morskiej w Polsce, będącego już na emeryturze.) Świadomie i celowo, lecz bez sympatii, przytaczam to nazwisko aby nadać „podmiotowość” temu „potworkowi” prawnemu jakim od samego początku jest Rozporządzenie Portowe UE.
Z nieukrywanym brakiem satysfakcji chciałbym odwołać się do mojej publikacji z 2016 r. (sic!) pt.: „Mniejsze zło… tylko po co ?” („Namiary” 17/2016), w którym, niczym grecka Pytia, przewidziałem, że Rozporządzenie Portowe UE będzie przyczynkiem do destabilizacji całego polskiego porządku prawnego regulującego funkcjonowanie portów morskich w Polsce. Co zadziwiające, ów porządek prawny, który opierał się na ustawie z 1996 r. o portach i przystaniach morskich („Ustawa Portowa”), był, do czasu wejścia w życie Rozporządzenia Portowego UE, nadzwyczaj stabilny – przynajmniej w porównaniu z regulacjami dotyczącymi innych branż polskiej gospodarki – niczym niewzruszony system anglosaskiego prawa morskiego! To właśnie ta stabilność Ustawy portowej, która „dzięki” Rozporządzeniu Portowemu UE odeszła bezpowrotnie do historii, skutkowała wręcz niewiarygodnie dynamicznym rozwojem polskich portów morskich.
Z otwartej, na skutek Rozporządzenia Portowego UE, „puszki Pandory”, zaczęły „wyskakiwać” kolejne propozycje zmian Ustawy Portowej, z których te początkowe uzasadniane były przez projektodawcę tym, że „celem projektu jest dostosowanie aktów prawnych (…)” do Rozporządzenia Portowego UE…
Wtedy też wprowadzono przepisy dotyczące zgody na uzyskanie, szeroko pojętej, pozycji dominującej w podmiocie, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub, na okres powyżej 10 lat, dzierżawi lub najmuje nieruchomość w porcie morskim o strategicznym znaczeniu – tak jakby zgoda, przynajmniej teoretycznie, niezależnego organu jakim jest Prezes UOKiK, była niewystarczająca. Jako „historyczną” ciekawostkę można dodać, że zamiarem projektodawcy było również wprowadzenie odnośnie zbywania nieruchomości w porcie, obok istniejącego prawa pierwokupu, prawa pierwszeństwa przysługującego zarządom portów morskich o strategicznym znaczeniu, jak również powierzenie im wydawania decyzji z zakresu prawa budowlanego! Kolejnymi istotnymi zmianami Ustawy Portowej było, w praktyce, dopuszczenie zarządów portów do prowadzenia działalności przeładunkowej (zniesienie tzw. „land-lord principle”), a także likwidacja górnego limitu oraz zamkniętego katalogu opłat portowych – co z perspektywy czasu spowodowało wprowadzenie przez zarządy portów o strategicznym znaczeniu do swoich taryf portowych, niespotykanych wcześniej opłat portowych, przykładowo: (i) od pojazdów drogowych i kolejowych, (ii) środowiskową, (iii) teleinformatyczną (nie mylić z PSC-MT (!) – za korzystanie, z którego naliczana odrębna opłata portowa). Ponadto, radykalnie rozszerzono zakres przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia przez ministra właściwego ds. gospodarki morskiej (obecnie Minister Infrastruktury) zgody na zawarcie umowy dzierżawy na okres powyżej 10 lat. Wprowadzono również uprawnienie ministra właściwego ds. gospodarki morskiej do tego aby w decyzji wyrażającej zgodę określił „warunki użytkowania nieruchomości”, które teoretycznie mogą odbiegać od tych zakładanych przez nowego inwestora w związku z wygraniem postępowania przetargowego ogłoszonego przez zarząd portu o strategicznym znaczeniu.
Na tę chwilę, ostatnią zmianą jest Nowelizacja Ustawy Portowej (która została podpisana przez Prezydenta RP 25 stycznia 2023 r.), wobec której sprzeciw zgłosiły wszystkie Rady Interesantów Portów o strategicznym znaczeniu w Polsce (Szczecin, Świnoujście, Gdańsk, Gdynia). Wprowadza ona procedurę quasi-pierwokupu, która przysługuje każdemu podmiotowi w Polsce wskazanemu przez Rząd RP – pozwalając stać się właścicielem operatora portowego za cenę określoną przez kupującego, a nie sprzedającego, co jest rozwiązaniem cokolwiek niespotykanym i „nowatorskim”. Z dużym przekonaniem, poznawszy osobiście, mogę stwierdzić, że twórca Rozporządzenia Portowego UE – nieodżałowany, emerytowany Dyrektor DGTRAN Dimitrios Theologitis byłby taką wykładnią swojego „dzieła” co najmniej zaskoczony!
W tym miejscu warto przytoczyć dwa punkty preambuły do Rozporządzenia Portowego UE, a mianowicie pkt 4: „ułatwienie dostępu do rynku usług portowych oraz wprowadzenie przejrzystości i autonomii finansowej portów morskich poprawi jakość i efektywność usług świadczonych na rzecz użytkowników portu, jak również przyczyni się do stworzenia klimatu bardziej przychylnego dla inwestycji w portach, tym samym pomagając zredukować koszty dla użytkowników transportu (…)”, oraz pkt. 10: „(…) rozporządzenie nie narzuca konkretnego modelu zarządzania portami morskimi i w żaden sposób nie wpływa na kompetencje państw członkowskich w zakresie świadczenia, zgodnie z prawem unijnym, niegospodarczych usług świadczonych w interesie ogólnym. Możliwe są różne modele zarządzania portami, pod warunkiem że przestrzegane są ramy świadczenia usług portowych oraz wspólne przepisy dotyczące przejrzystości finansowej”. Z przytoczonych, „pustych” (nie jedynych zresztą), założeń zawartych w Rozporządzeniu Portowym UE jednoznacznie wynika, że jego deklarowanym celem jest zwiększenie inwestycji i przeładunków w portach przy zastosowaniu „land-lord principle” w odniesieniu do zarządów portów, które powinny świadczyć jedynie usługi o charakterze niegospodarczym. Jest to wyraźny, nie pierwszy i nie ostatni zresztą, przykład rozejścia się deklaracji i celów wskazanych w Rozporządzeniu Portowym UE z praktyką.
Powyższy opis kolejnych zmian Ustawy Portowej, zapoczątkowany wejściem w życie Rozporządzenia Portowego UE można by zakończyć na Nowelizacji Ustawy Portowej, jednakże wieloletnie doświadczenie życiowe nakazuje mi, w tym względzie, daleko posuniętą ostrożność i powściągnięcie swojego optymizmu. Obawiam się bowiem, że procesy zapoczątkowane w Polsce i szerzej w Unii Europejskiej, a może i na świecie, które mogą sprzyjać terminalom portowym kontrolowanym przez duże międzynarodowe korporacje lub państwa, niejako „anulują” prawa wolnego rynku stawiając na z góry przegranej pozycji małych i średnich, a nawet dużych operatorów portowych, nie powiązanych z wymienionymi na wstępie, w dłuższej perspektywie wymuszając na nich konieczność konsolidacji z tymi międzynarodowymi lub państwowymi „konglomeratami”, co z perspektywy doświadczeń funkcjonowania aliansów przewoźników kontenerowych wiązać się będzie z niewątpliwym zwiększeniem kosztów dla użytkowników portów, czemu Rozporządzenie Portowe UE miało, ponoć, przeciwdziałać.
Prawo karmy stanowi, że wszystko co się dzieje w życiu jest czymś spowodowane i nic nie dzieje się przypadkowo. Inaczej mówiąc, każdy skutek ma swoją przyczynę, niezależnie od tego, czy ją znamy, czy nie. W rozważanym przypadku możemy jednoznacznie wskazać przyczynę, gdyż jest nią Rozporządzenie Portowe UE, zaś skutkami są i będą kolejne, idące w coraz bardziej nieoczekiwanym kierunku i dokonywane w atmosferze politycznej „zgody ponad podziałami”, nowelizacje Ustawy Portowej.
Rafał Czyżyk, radca prawny
Partner Zarządzający
Czyżyk Mickiewicz i Wspólnicy Sp. p.
Szczecin, Gdynia i Gdańsk